基建考古工作的“北京經驗”

原創 北京市考古研究院 文博中國 2024-03-27 16:56 北京

2014年2月25日，習近平總書(shū)記在北京考察時指出：“曆史文化是(shì)城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市曆史文化遺産。北京是(shì)世界著名古都，豐富的曆史文化遺産是(shì)一張金名片，傳承保護好這份寶貴的曆史文化遺産是(shì)首都的職責，要本着對曆史負責、對人民負責的精神，傳承曆史文脈，處理好城市改造開發和曆史文化遺産保護利用的關系，切實做到在保護中發展、在發展中保護。”地下文物是(shì)北京豐富曆史文化遺産的重要組成部分，協調和處理好地下文物保護與城市基本建設的關系至關重要。當年3月，全國第一部踐行“先考古、後出讓”政策的省級地下文物保護專項規章——《北京市地下文物保護管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式實施，一系列舉措的落實切實加強了城市基本建設中地下文物的保護，爲全國基建考古提供了“北京經驗”。

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堅持高位統籌

  黨的十八大以來，習近平總書(shū)記多次對文物考古工作作出重要指示批示。市委市政府的高度重視，是(shì)北京基建考古與地下文物保護事業發展的關鍵所在。

經驗一，《辦法》在市委市政府的統一領導下出台  《人民政協報》《北京商報》等多家媒體曾經披露，2007年和2008年，北京4191項新開工建設工程中隻有97項進行了考古勘探。近98%的項目未開展考古工作，引起了北京市政協委員(yuán)的高度關注。2009年，市政協文史委提交《關于加強北京市地下文物保護的提案》，并聯合六個民主黨派共同進行了專題調研。此後三年，有關地下文物保護問題的提案都是(shì)市政協督辦的重點提案。中共北京市委将“加強對地下文物保護立法，做好地下文物的保護工作”寫入了關于“十二五”規劃的建議(yì)。2013年，《辦法》列爲市政府立法工作計劃年内力争完成的項目之一，同年9月通過審議(yì)，彰顯出北京市對地下文物資源保護之決心。

市政協文史委專題調研組成立會現(xiàn)場

經驗二，路縣故城遺址的整體保護最具參考價值和借鑒意義  北京城市副中心建設是(shì)黨中央作出的重大決策部署，是(shì)京津冀協同發展的重要組成。副中心考古工作在全國9家考古單位、2000餘人的支援下，勘探面積累計達1200餘萬平方米、發掘面積超20萬平方米。考古揭露的路縣故城遺址是(shì)北京城市副中心目前所知(zhī)時代最早的古城，獲評了2016年度全國十大考古新發現(xiàn)。市委市政府多次召開專題會議(yì)研究路縣故城遺址的保護利用工作，将其納入《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》重點任務。如今，路縣故城遺址已被公布爲第九批北京市文物保護單位、列入首批北京市考古遺址公園立項名單。依托該遺址的保護展示工程與遺址公園建設均已初具規模，“兩館一站”規劃逐步落地，成爲城市建設與考古發掘、文物保護、旅遊發展相(xiàng)融合的經典案例。

 城市副中心考古現(xiàn)場航拍

 路縣故城遺址保護展示工程渲染圖

經驗三，地下文物保護工作是(shì)各級政府、各部門、各單位共同的責任和義務  市政府通過《辦法》進一步明确了發展改革、規劃、建設、水務、交通、财政、公安等有關行政管理部門在地下文物保護工作中的職責。一方面，規劃、建設、水務等部門在各自工作流程中，嵌入書(shū)面提示建設單位申報開展考古調查、勘探的環節，同時告知(zhī)文物部門。另一方面，規劃、建設等部門以每年度、每季度召開的土儲項目聯審會、制定的重點項目清單，與文物部門溝通預審。規劃部門牽頭搭建“北京市政府投資工程建設項目‘多規合一’協同平台”，與相(xiàng)關建設工程審批的13個行政管理部門形成的會商機制，也将文物部門列入其中。文物部門參與土儲項目及建設工程的事前審查審批，是(shì)推行“先考古、後出讓”政策的有力保障，爲保護地下文物創造了有利條件。

不僅如此，《辦法》還指明由新聞、出版、廣播、電視、網絡等媒體進行宣傳，營造保護地下文物的良好氛圍。北京廣播電視台、北京日報社等長期跟蹤報道考古工作，配合文物部門舉辦各類公衆考古活動，在加強地下文物保護工作成果的傳播，改變社會認知(zhī)、構建知(zhī)識體系，教育引導全市廣大幹部群衆認識中華文明取得的燦爛成就方面，發揮了重要作用。

經驗四，執法處罰有力維護了《辦法》權威  爲加大對不按要求報請考古調查、勘探等違法案件的查處力度，讓《辦法》成爲“利器”，北京市在地下文物保護工作中突破性設置了“黑名單”制度。“建設單位、施工單位和監理單位違反本辦法受到行政處罰的信息，應當依法記入本市企業信用信息系統”的規定，對相(xiàng)關違法行爲起到有效震懾。

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堅持先試先行

經驗五，考古前置與土儲供地的程序銜接  通過厘清城鄉建設用地投入開發建設的必經程序，結合考古工作的特性，《辦法》将基建考古的實施設置在土地入市交易之前，并把文物部門的相(xiàng)關意見(jiàn)列爲土地入市交易的依據之一——這是(shì)北京市率先對“先考古、後出讓”政策的實踐。時至今日，全市每年近半數的基建考古項目在土地入市前實施，正是(shì)這一舉措長期推行的成效。朝陽區東壩、石景山區五裏坨等地的開發項目在土地入市前開展考古，及早發現(xiàn)并保護了清和敬公主園寝、明内官監太監墓園等，避免了建設工程在施工階段停工而造成的更大損失。目前，基建考古已被統一納入北京市政務服務事項清單，申報材料與審查要求的标準化、工作流程的規範化，既爲申報單位提供了辦事指南，也節省了協調溝通成本。同時嚴格規定的時限要求保障了土地供應計劃如期實施。

基建考古踏勘現(xiàn)場

 基建考古發掘現(xiàn)場航拍

經驗六，優化營商環境平衡發展與保護  2018年，《北京市文物局關于進一步優化營商環境簡化考古調查勘探辦理流程的實施意見(jiàn)（試行）》爲深化基建考古“放(fàng)管服”改革提供了兩種措施。一種是(shì)應當進行考古勘探的基本建設工程與土地儲備項目，允許項目主體單位在不能滿足全部場地同時具備考古勘探條件的情況下，按照拆遷及場地清理進度，對滿足條件的用地分批次申報考古勘探、分批次開展考古發掘、分批次取得《地下文物保護工作函》。另一種是(shì)對于地上原有建築物的地下部分已經将文化層全部破壞的、地形條件特殊的區域（坡度大于45度的山地等）、現(xiàn)場爲山地或卵石砂層堆積等存在地下遺存可能性極低的幾類情形，經踏勘确認後不再于建設工程開工前組織開展考古工作。在這些措施的支持下，首農食品養殖場等一批關系民生建設的項目得以盡早實施，實現(xiàn)了文物保護與城市發展的“雙赢”。

 基建考古發掘現(xiàn)場

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堅持整體保護

經驗七，界定符合市情的“大型基本建設工程”範疇  2004年，《北京市實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》施行，進一步夯實了北京市地下文物保護工作的法治基礎。但(dàn)該辦法仍未對“大型基本建設工程”等範疇予以詳細界定，隻規定了“在舊(jiù)城區進行建設用地一萬平方米以上的建設工程應當報請考古調查、勘探”，使得舊(jiù)城區一萬平方米以内和舊(jiù)城以外的大量施工範圍變成了“考古荒地”。那一時期，基建考古大多還是(shì)在施工發現(xiàn)文物後介入的。爲此，文物與規劃、建設等部門多次座談、研讨，統計分析各區建設用地指标及建設工程實際用地面積的大量數據後，把“舊(jiù)城之外總用地面積二萬平方米以上的建設工程”作爲應當開展考古前置工作的對象寫入了《辦法》。同時，鼓勵其他各類建設工程積極申報開展施工前的考古工作，也鼓勵在生産生活活動中發現(xiàn)地下文物的個人和單位及時提供線(xiàn)索。

經驗八，劃定重點監測區健全地下文物保護體系  基于對本地區地下文物資源分布客觀規律的認識，北京市陸續公布了五批68片地下文物埋藏區，覆蓋轄域面積近2萬公頃。《辦法》不僅延續了地下文物埋藏區的有益之舉，還創建了地下文物重點監測區的工作機制，位于相(xiàng)應區域内未達到界定範圍且不申報開展考古工作的建設工程，應當将施工前制定的地下文物保護預案報文物行政管理部門備案。重點監測區作爲地下文物埋藏區的動态補充和預備選項，有效擴大了城市基本建設中地下文物的保護範圍，增加了文物部門的工作主動權。2014年，北京市第一批地下文物重點監測區公布，使地下文物多層次、系統性的保護體系日益健全。

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堅持能力建設

《辦法》施行十年，北京市累計完成的基建考古勘探項目突破2400項、完成勘探面積總數達233平方千米；發掘史前至明清時期古墓葬、窯址、房址、塔基、古井、灰坑等各類遺迹近3萬座（處），出土文物超過4萬件（套）。

經驗九，成立特設機構加強基建考古主體職能  爲落實文物部門保護責任，切實發揮考古發掘單位職能，2014年10月，北京市建設工程考古事務中心經批準成立，負責基建考古項目的具體組織實施工作（現(xiàn)由北京市考古研究院承繼）。該中心作爲特設機構，與各政府部門、各建設單位、各省市考古機構開展協調對接工作更爲便捷、更加順暢。

經驗十，引入社會力量充實基建考古隊伍  《辦法》實施後的第一個季度，考古調查、勘探項目申報量就已超過此前兩個年度的總和。爲迎接這樣的“考古熱膨脹”，北京市考古研究院積極探索有效途徑，采用遴選、招标等方式組織有資質的單位參與本市基建考古。自2014年9月19日第一次在《中國文物報》登載公告以來，已邀約來自全國不同省市的數十家文物考古機構助力，極大地充實了北京基建考古隊伍，在北京城市副中心考古等重大項目實施時，能夠保障其他各區數十個項目的同步開展。

經驗十一，完善内控制度保證基建考古工作質量  《辦法》實施以來，北京市考古研究院陸續配套出台了《北京市配合基本建設工程考古工作遴選有資質考古發掘單位管理辦法》《考古項目組織實施辦法》《考古工地安全管理規定》《考古發掘資料整理管理辦法》等三十餘項内控制度，覆蓋項目分配、進場實施、安全管理、完工驗收、資料整理等全流程，實現(xiàn)了基建考古工作的精細化管理。其中，統一格式體例的基建考古工作報告制度在業内具有示範作用。堅持執行合作單位例會通告制度及末位退出機制，試點引入第三方監理模式，是(shì)保證基建考古工作質量的有效舉措。

經驗十二，基建考古發現(xiàn)推進考古學研究不斷深入  北京曆史悠久，文脈綿長，是(shì)中華文明連續性、創新性、統一性、包容性、和平性的有力見(jiàn)證。過去(qù)十年，《辦法》極大推動了基建考古在揭示北京曆史文脈中的積極作用。重要發現(xiàn)層出叠見(jiàn)。莊親王家族園寝是(shì)北京首次科學考古發掘的清代“鐵帽子王”親王園寝；善人橋是(shì)大運河水系上的重要橋梁，也是(shì)大運河北京段重要的水利工程遺迹；西闆橋、澄清下閘遺址等多處公布爲文物保護單位；明内官監太監墓園及其附屬墳寺是(shì)建國以來首次同時對宦官墓及與其有依附關系的寺廟遺址進行發掘；金中都大型宮殿建築組群、新宮遺址大坨頭文化遺存等考古成果通過“考古中國”重大項目平台發布。科技考古水平不斷提升。依托基建考古中發現(xiàn)的大量地下文物，北京市考古研究院設置了植物、動物、陶瓷、冶金、人骨、環境六大方向實驗室，對出土動植物遺存、陶瓷器、金屬器、人骨、土壤樣品深入研究，爲探索北京地區古代居民生産、生活方式、所處古氣候環境及人地關系等問題不斷補充科學依據。考古發掘報告、研究成果專著更是(shì)積案盈箱。《廣陽城墓地（一）——東周兩漢至明清時期墓葬考古發掘報告》《金中都（2019～2020）城牆遺址考古發掘報告》《北京長城考古（一）》等三十餘部報告、專著付梓，不斷将塵封的曆史轉化爲新的知(zhī)識。

莊親王園寝墓室

 十年來出版的報告、專著

城市是(shì)一個民族文化和情感記憶的載體，曆史文化是(shì)城市魅力之關鍵，加強城鄉建設中曆史文化保護傳承是(shì)新時代文物工作的行動指南。基建考古是(shì)做好其中之地下文物保護工作的重要途徑。十年來，北京基建考古工作有力保障了世園會、冬奧會、新機場、南水北調、西氣東輸和城市副中心、經濟開發區等重大工程的順利實施，竭力守護了老城和大運河、長城、西山永定河等文化帶的文化根脈，爲加強“四個中心”功能建設貢獻了積極力量。

2018年以來，中辦、國辦和自然資源部、國家文物局等多次發文，要求堅持考古前置制度，健全“先考古、後出讓”的政策機制。可以說，北京種種力求兼顧地下文物保護與城市發展建設的舉措，是(shì)率先對“先考古、後出讓”進行的有益探索。

曆史文化遺産承載着中華民族的基因和血脈，保護曆史文化遺産是(shì)推動文化傳承發展的重要基礎，堅持以習近平文化思想爲引領不斷開創宣傳思想文化工作新局面。我們期待，基建考古工作的“北京經驗”得以在實踐中不斷深化，在多位一體的地下文物保護體制機制内容設計上取得更多突破和創新！我們堅信，在各級黨委和政府的關心與支持下，與各省市兄弟(dì)單位勠力同心，落實好“先考古、後出讓”的制度政策，會使地下文物遺存得到更加有力的保護，推進全國地下文物保護工作不斷邁上新台階！ 

北京市考古研究院（北京市文化遺産研究院）

執筆：賀蕾